制造強國建設已成為我國的重大國策，無論是在“十三五”規(guī)劃內容中，還是在供給側結構改革戰(zhàn)略部署里，制造強國建設都占據(jù)重要地位。2015年5月我國推出的《中國制造2025》，提出了制造強國建設的目標、階段、行動綱領和實現(xiàn)路線圖?！吨袊圃?025》作為一項重大產(chǎn)業(yè)政策，其推進方式和機制的本質是產(chǎn)業(yè)政策實施的問題。在我國日益成熟的社會主義市場經(jīng)濟體制下，實施產(chǎn)業(yè)政策推進制造強國建設，應切實把握好產(chǎn)業(yè)政策的實施力度，既要發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)政策的扶持、引導和推動作用，又要避免落入政府大包大攬、急功近利的強選擇性產(chǎn)業(yè)政策窠臼。

　　一般而言，如果按照政府作用強度和方式，可以把產(chǎn)業(yè)政策分為功能性產(chǎn)業(yè)政策和選擇性產(chǎn)業(yè)政策，前者重點是政府通過人力資源培訓、研發(fā)補貼、市場服務等形式完善整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎功能進而提高產(chǎn)業(yè)競爭力，功能性產(chǎn)業(yè)政策一般不針對具體產(chǎn)業(yè)；而后者重點是政府通過補貼、稅收、法規(guī)等形式直接支持、扶持、保護或者限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以加快產(chǎn)業(yè)結構轉型升級、實現(xiàn)經(jīng)濟趕超。作為后發(fā)趕超的社會主義大國，一直以來，我國總體上偏重于使用選擇性產(chǎn)業(yè)政策，政策具有覆蓋面過廣、直接干預市場、選擇性強等特征。從實施效果看，總體上對我國快速推進工業(yè)化進程、實現(xiàn)經(jīng)濟趕超發(fā)揮了重要作用，但是也存在干預市場和影響市場機制形成的問題，甚至經(jīng)常產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)政策實施結果與初衷相反的“事與愿違”的情況。

　　《中國制造2025》針對我國產(chǎn)業(yè)共性關鍵技術和前沿技術缺乏、技術轉移擴散和商業(yè)化應用不夠提出“制造業(yè)創(chuàng)新中心建設工程”，針對我國在核心基礎零部件、關鍵基礎材料、先進基礎工藝和產(chǎn)業(yè)共性基礎技術存在的巨大差距提出了“工業(yè)強基工程”，針對適應綠色制造、高端制造和智能制造的未來發(fā)展趨勢提出了“綠色制造工程”“智能制造工程”和“高端制造工程”，并明確了我國制造業(yè)發(fā)展的十大重點領域，這些工程項目的本質是為了解決表現(xiàn)為關鍵核心技術受制于人、高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的我國制造業(yè)大而不強的問題，而制造業(yè)大而不強問題的根源在于創(chuàng)新能力不強，因此落實《中國制造2025》的關鍵，在于培育和提升制造業(yè)的創(chuàng)新能力，實現(xiàn)從“跟隨創(chuàng)新”向“領先創(chuàng)新”的轉變。也就是說，制造強國建設的核心是技術創(chuàng)新能力的提升。相比具體產(chǎn)業(yè)而言，創(chuàng)新能力是動態(tài)的、可持續(xù)的和根本的。相對于選擇性產(chǎn)業(yè)政策更注重于有針對性地補貼具體的產(chǎn)業(yè)而言，功能性產(chǎn)業(yè)政策更強調建設產(chǎn)業(yè)發(fā)展的廣義基礎設施建設（包括物質性基礎設施、社會性基礎設施和制度性基礎設施），推動和促進技術創(chuàng)新和人力資本投資，維護公平競爭，降低社會交易成本，創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境，從而完善技術創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，進而提升整個產(chǎn)業(yè)和國家的創(chuàng)新能力。因此，功能性產(chǎn)業(yè)政策更符合《中國制造2025》的目標。

　　功能性產(chǎn)業(yè)政策要求政府在推動制造強國建設的過程中，避免急功近利地將工作重心放在大力扶持發(fā)展某些具體產(chǎn)業(yè)上，而應有長期戰(zhàn)略視野，把工作重點放在完善培育制造業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)和基礎性創(chuàng)新環(huán)境建設上。具體而言，一是著重于促進人力資源培育，發(fā)展多種形式的應用型職業(yè)教育；二是實行普惠政策，廣泛減輕企業(yè)負擔，特別是注重改善小微企業(yè)經(jīng)營環(huán)境；三是激勵創(chuàng)新行為，促進產(chǎn)學研結合，加強對企業(yè)知識產(chǎn)權的法律保護；四是針對前沿技術、新興技術和中小企業(yè)的創(chuàng)新領域中由市場無法較好解決的技術或具體產(chǎn)業(yè)，可以采用補貼、稅收優(yōu)惠、貼息等形式的扶持性政策，統(tǒng)籌解決新興技術和前沿技術的研發(fā)、工程化和商業(yè)化問題。政府部門要對被補貼方采用嚴格的資金使用和項目過程評估，確保資金的使用效率和透明度。政府扶持資金規(guī)模不應過大，主要發(fā)揮對企業(yè)或社會資金投入的“帶動”作用。