筆者認(rèn)為，從頂層設(shè)計(jì)的要求出發(fā)，當(dāng)前出臺(tái)石油天然氣體制總體改革方案的時(shí)機(jī)并不成熟。因?yàn)閺慕陙?lái)主管部門(mén)發(fā)布的能源改革文件和國(guó)內(nèi)學(xué)者的討論看，我們對(duì)決定石油天然氣體制改革方向和內(nèi)容的幾個(gè)基本問(wèn)題還缺乏清晰認(rèn)識(shí)和足夠重視。

　　十八屆三中全會(huì)以來(lái)，制定“石油天然氣改革總體方案”已經(jīng)連續(xù)兩年成為國(guó)家能源主管部門(mén)的中心任務(wù)。據(jù)媒體報(bào)道，油氣體制改革總體方案在近期將要上報(bào)國(guó)務(wù)院和中改組。然而，從有關(guān)各方的討論看，一些有關(guān)油氣體制改革的基本問(wèn)題并沒(méi)有得到充分討論和足夠重視，對(duì)油氣體制內(nèi)涵的理解相對(duì)狹窄。從有利于方案制定角度考慮，筆者基于自己的研究，談?wù)剬?duì)石油天然氣總體改革方案的一些初步思考與建議。

　　一、破除行政壟斷是油氣體制改革落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神的試金石

　　十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革是要使“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。雖然在中國(guó)油氣資源配置中實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的“決定作用”不可能一蹴而就，但從當(dāng)下看，能否破除油氣領(lǐng)域的行政壟斷是判斷十八屆三中全會(huì)精神能否在中國(guó)油氣體制改革中得以落實(shí)的一個(gè)顯著標(biāo)志。

　　行政壟斷是行政部門(mén)通過(guò)行政條例、規(guī)章和意見(jiàn)等方式賦予經(jīng)濟(jì)主體排他性經(jīng)營(yíng)地位而形成和得以維持的壟斷。中國(guó)石油天然氣行業(yè)行政壟斷存在由來(lái)已久。1998年，中國(guó)石油天然氣行業(yè)重組后形成了中石油集團(tuán)和中石化集團(tuán)兩大全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)褪瘓F(tuán)。此后相當(dāng)一段時(shí)間，有關(guān)部門(mén)在“整頓市場(chǎng)秩序”的名義下出臺(tái)了加強(qiáng)中石油集團(tuán)和中石化集團(tuán)在油氣生產(chǎn)、加工、成品油銷(xiāo)售和國(guó)際貿(mào)易等領(lǐng)域壟斷地位的政策文件。

　　多年來(lái)，有關(guān)部門(mén)所推動(dòng)的油氣領(lǐng)域改革收效甚微，基本原因就在于這些改革都是在不觸動(dòng)油氣領(lǐng)域“行政壟斷”的前提下展開(kāi)的。因此，以國(guó)務(wù)院名義發(fā)布的“鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入油氣領(lǐng)域”的文件，無(wú)法撼動(dòng)前述“國(guó)辦文件+兩桶油利益”的合力；在保持“兩桶油”行政壟斷地位的前提下推動(dòng)的每一次“油氣價(jià)格市場(chǎng)化改革”，給中石油和中石化帶來(lái)的是更多壟斷利益，而非更大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。雖然從表面看，油氣產(chǎn)業(yè)鏈的石油加工、成品油批發(fā)和零售、原油進(jìn)口等環(huán)節(jié)都有不少企業(yè)在“競(jìng)爭(zhēng)”，但實(shí)際上市場(chǎng)機(jī)制并未真正發(fā)生作用。試想，一個(gè)不能自由采購(gòu)原油的煉油廠，一個(gè)只能從中石油和中石化批發(fā)成品油的加油站，如何能成為一個(gè)真正的“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體”？

　　因此，中國(guó)油氣體制改革內(nèi)容如何確定姑且不論，能否首先消除壓制石油天然氣領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的行政壁壘，取消行政壟斷賴(lài)以存在的政策文件，是油氣體制改革方案是否落實(shí)十八屆三中全會(huì)改革精神的試金石。油氣行政壟斷不破除，市場(chǎng)決定作用難落地。

　　二、對(duì)石油天然氣體制改革的有關(guān)研究存在三個(gè)不足

　　筆者認(rèn)為，從頂層設(shè)計(jì)的要求出發(fā)，當(dāng)前出臺(tái)石油天然氣體制總體改革方案的時(shí)機(jī)并不成熟。因?yàn)閺慕陙?lái)主管部門(mén)發(fā)布的能源改革文件和國(guó)內(nèi)學(xué)者的討論看，我們對(duì)決定石油天然氣體制改革方向和內(nèi)容的幾個(gè)基本問(wèn)題還缺乏清晰認(rèn)識(shí)和足夠重視。

　　1.　對(duì)油氣資源的特性及其與石油天然氣體制的關(guān)系缺乏深入理解

　　長(zhǎng)期以來(lái)，石油央企一直在強(qiáng)調(diào)和灌輸一種觀點(diǎn)，石油是戰(zhàn)略性資源，必須由(央企代表)政府壟斷經(jīng)營(yíng)。1998年以來(lái)，中石油和中石化借助相關(guān)政策文件構(gòu)筑的“行政壁壘”主導(dǎo)的石油天然氣體制得以長(zhǎng)期維持的事實(shí)表明，中國(guó)油氣體制實(shí)際上是沿著石油央企利益最大化的方向演進(jìn)。

　　十八屆三中全會(huì)后，政府主管部門(mén)發(fā)布的文件和學(xué)者們的討論則轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)“石油的商品屬性”，并嚴(yán)格按照十八屆三中全會(huì)報(bào)告的內(nèi)容，表示要實(shí)現(xiàn)“石油自然壟斷環(huán)節(jié)和完全競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的分離……政府加強(qiáng)對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)完全放開(kāi)”，等等。

　　然而，這種對(duì)石油天然氣資源屬性“非此即彼”的簡(jiǎn)單化認(rèn)識(shí)，對(duì)我們正確理解和把握中國(guó)石油天然氣體制改革方向和主要內(nèi)容沒(méi)有絲毫幫助。一個(gè)基本事實(shí)是：十八屆三中全會(huì)以來(lái)，主管部門(mén)在取消、下放能源領(lǐng)域“行政審批”事項(xiàng)過(guò)程中，對(duì)十多年來(lái)賦予中石油和中石化兩大集團(tuán)行政壟斷地位、壓制市場(chǎng)作用的政策文件“視而不見(jiàn)”。

　　實(shí)際上，石油天然氣是一種對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民生活極端重要的特殊商品，既有商品性，也有戰(zhàn)略性。石油天然氣資源的這一特殊性對(duì)一國(guó)石油天然氣體制的影響主要表現(xiàn)在：政府往往會(huì)出于對(duì)能源安全的擔(dān)心干預(yù)或抑制市場(chǎng)機(jī)制的作用。20世紀(jì)70年代第一次石油危機(jī)后，日本、美國(guó)和歐洲主要油氣進(jìn)口國(guó)的石油天然氣產(chǎn)業(yè)都經(jīng)歷了從政府“強(qiáng)干預(yù)”到“弱干預(yù)”的轉(zhuǎn)變，從“能源安全壓倒一切”到以“效率為基(礎(chǔ))，兼顧安全”體制的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上是對(duì)石油天然氣資源這一特性影響下的“能源安全”和“配置效率”問(wèn)題客觀認(rèn)識(shí)和權(quán)衡的結(jié)果，不是簡(jiǎn)單照搬“自然壟斷理論”就能夠解釋的。

　　中國(guó)作為一個(gè)油氣進(jìn)口大國(guó)，在制定體制改革方案時(shí)，首先要在借鑒其他油氣進(jìn)口大國(guó)體制演變經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上弄清一個(gè)問(wèn)題：在一個(gè)市場(chǎng)對(duì)油氣資源配置起決定作用的體制中，什么樣的政府干預(yù)范圍和方式符合中國(guó)能源基本國(guó)情？

　　2.　對(duì)石油天然氣資源收入的性質(zhì)研究不深

　　一方面，政府把石油天然氣作為特殊領(lǐng)域看待。為此，有關(guān)部門(mén)發(fā)布了相關(guān)政策文件賦予中石油和中石化兩家石油央企在油氣全產(chǎn)業(yè)鏈的行政壟斷地位。然而，從收入創(chuàng)造和分配角度看，石油企業(yè)事實(shí)上是被作為普通企業(yè)對(duì)待的。

　　石油天然氣資源是地球千百萬(wàn)年地質(zhì)運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。一個(gè)企業(yè)開(kāi)采石油天然氣獲得的收入，并不完全是其經(jīng)營(yíng)投入和技術(shù)創(chuàng)新的結(jié)果。按照這一邏輯，油氣資源收入的主要部分應(yīng)該為全體國(guó)民所有，并與子孫后代共同分享。全球多數(shù)國(guó)家都針對(duì)石油天然氣領(lǐng)域制定了特殊的稅賦政策，目的是將油氣資源收入的大部分集中到國(guó)家手中。比如，沙特石油生產(chǎn)的收入所得稅率高達(dá)85%；挪威石油收入所得稅稅率為78%，此外，政府還以挪威國(guó)家石油公司股東身份獲得“份額油”利潤(rùn)。所有這些來(lái)自石油稅收和利潤(rùn)的收入，直接進(jìn)入中央政府財(cái)政，并轉(zhuǎn)入到政府養(yǎng)老基金，目的是不僅讓當(dāng)代人，也讓后人能夠享受到油氣開(kāi)發(fā)收入所帶來(lái)的好處。

　　雖然中國(guó)石油企業(yè)也繳納特許權(quán)使用費(fèi)、所得稅(25%)、增值稅(17%)，資源稅，乃至“暴利稅”，但稅賦比例并不高。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，2006-2010年間中石油總稅賦占公司總收入的比重僅為 14.71～16.75%之間，比同期美國(guó)?？松梨诠镜馁x稅(22.31～28.89%)還低。而美國(guó)被認(rèn)為是世界石油稅賦最低的國(guó)家之一?？梢?jiàn)，從現(xiàn)實(shí)情況看，中國(guó)石油企業(yè)獲得的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其“經(jīng)營(yíng)”所應(yīng)得的收入。也就是說(shuō)，從中國(guó)石油行業(yè)現(xiàn)有的稅賦制度看，國(guó)家石油公司繳納的是普通稅，油氣資源收入更多地被石油公司作為“經(jīng)營(yíng)收入”拿走了。

　　3.　對(duì)國(guó)家石油公司的性質(zhì)及其改革方向的理解不夠系統(tǒng)

　　國(guó)家石油公司是政府控股或參股的石油公司。按照這個(gè)定義，中國(guó)的中石油、中石化和中海油都屬于“國(guó)家石油公司”。就起源而言，資源國(guó)家的國(guó)家石油公司是“資源民族主義理論”的產(chǎn)物，該理論認(rèn)為“石油資源屬于國(guó)家，國(guó)家石油公司是實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源收入最大化的工具”。而純粹的石油進(jìn)口國(guó)，比如日本曾經(jīng)的國(guó)家石油公司，則是“石油(進(jìn)口)安全焦慮癥”的產(chǎn)物。

　　中國(guó)的國(guó)家石油公司是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，因而產(chǎn)生的原因有所不同。但從1998年以來(lái)中國(guó)油氣政策演變邏輯看，政府通過(guò)政策壁壘賦予中石油和中石化在油氣行業(yè)生產(chǎn)、批發(fā)和原油進(jìn)口等環(huán)節(jié)“行政壟斷”地位的出發(fā)點(diǎn)，主要還是基于“能源安全”的考慮。然而，實(shí)踐表明，這一政策出發(fā)點(diǎn)與其實(shí)現(xiàn)機(jī)制高度不匹配，因而這一制度最終安排演變?yōu)閷?shí)現(xiàn)“公司利益最大化”的有效工具，而包括石油安全和環(huán)境等社會(huì)性目標(biāo)長(zhǎng)期受損。

　　要解決中國(guó)油氣領(lǐng)域的問(wèn)題，離不開(kāi)對(duì)國(guó)家石油公司的改革。這一改革，需要在對(duì)世界國(guó)家石油公司的性質(zhì)和歷史作用深入研究的基礎(chǔ)上，提出系統(tǒng)的國(guó)家石油公司改革方案。由于對(duì)上述問(wèn)題研究不夠，理解不深，現(xiàn)有的討論僅僅只能在拆分合并、混合所有制改革等淺層次上進(jìn)行討論。

　　事實(shí)上，根據(jù)筆者對(duì)國(guó)家石油公司發(fā)展史的初步研究，可以發(fā)現(xiàn)：國(guó)家石油公司既不是實(shí)現(xiàn)能源安全的充分條件，也不是必要條件。同樣，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的“戰(zhàn)略目標(biāo)”，可以通過(guò)行政主導(dǎo)的國(guó)家石油公司治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)(如沙特)，也可以使國(guó)家石油公司平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)(如挪威)。做出哪一種選擇，則是由一個(gè)國(guó)家的能源基本國(guó)情和政策目標(biāo)之間的權(quán)衡來(lái)決定的。

　　三、石油天然氣體制的內(nèi)涵與改革的總體方向

　　筆者認(rèn)為，基于目前對(duì)石油天然氣體制有關(guān)的上述三個(gè)基本問(wèn)題的研究進(jìn)展，難以制定出符合頂層設(shè)計(jì)要求的石油天然氣體制改革“總體方案”，但可以在厘清油氣體制內(nèi)涵的基礎(chǔ)上指明改革的大致方向。

　　綜合石油天然氣資源的特點(diǎn)及其收入性質(zhì)，以及國(guó)家石油公司的性質(zhì)與歷史作用等方面，我們認(rèn)為，石油天然氣體制的內(nèi)涵應(yīng)從如下三個(gè)方面完整加以理解：一是政府與市場(chǎng)的關(guān)系，它所回答的是政府與市場(chǎng)誰(shuí)在資源配置中起“主導(dǎo)或決定作用”；二是政府與國(guó)家石油公司的關(guān)系，它所涉及的是國(guó)家油氣資源利益最大化及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制問(wèn)題。三是國(guó)家油氣資源收入與國(guó)民福利的關(guān)系，它所要解決的是油氣收入的全民共享和代際分享機(jī)制問(wèn)題。

　　由此，中國(guó)石油天然氣體制改革的總體方向是圍繞上述三大關(guān)系，進(jìn)行相關(guān)體制機(jī)制構(gòu)建。具體地說(shuō)，一是政府與市場(chǎng)的關(guān)系，構(gòu)建市場(chǎng)主導(dǎo)的油氣資源配置體制；二是圍繞國(guó)家石油公司與政府的關(guān)系，完善政企治理和收入分配機(jī)制；三是圍繞油氣資源收入與國(guó)民福利的關(guān)系，構(gòu)建油氣收入的國(guó)民共享和代際分享機(jī)制。最終的目標(biāo)，就是要通過(guò)改革，建立一個(gè)“效率為基(礎(chǔ))、兼顧安全、(收入)國(guó)民共享”的石油天然氣體制。

　　從三大關(guān)系的戰(zhàn)略視角透視中國(guó)既有的石油天然氣體制改革，可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是過(guò)去的成品油價(jià)格改革，還是現(xiàn)在力圖推進(jìn)的油氣管網(wǎng)公平開(kāi)放，以及石油央企推行的“混合所有制”，都僅限于在第一層關(guān)系，即政府與市場(chǎng)的關(guān)系做部分調(diào)整。這些改革措施甚至沒(méi)有對(duì)國(guó)家石油公司的行政性壟斷地位有明顯觸動(dòng)。當(dāng)前，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制全面深化改革的大背景下，中國(guó)石油天然氣體制改革總體方案設(shè)計(jì)只有以正確處理三大關(guān)系為導(dǎo)向，確定改革重點(diǎn)與路徑，構(gòu)建相關(guān)體制機(jī)制，才有可能提出符合習(xí)近平主席提出的“頂層設(shè)計(jì)”要求且避免被既得利益集團(tuán)主導(dǎo)的改革方案。

　　四、當(dāng)前改革思路與優(yōu)先順序

　　石油天然氣體制的三大關(guān)系中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系討論最充分，市場(chǎng)影響最直接，應(yīng)作為改革優(yōu)先推進(jìn)的領(lǐng)域。其他兩大關(guān)系則宜在深入系統(tǒng)研究基礎(chǔ)上制定方案加以推進(jìn)。

　　政府與市場(chǎng)關(guān)系的改革，當(dāng)務(wù)之急是破除油氣行政壟斷，消除壓制油氣行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策與體制障礙?；舅悸肥菑闹邢掠胃母锿七M(jìn)到上游，采取先清理政策文件，然后在一些必要的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)重構(gòu)，最后全面完善市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。具體地說(shuō)，按照以下先后順序加以推進(jìn)：

　　第一，全面清理、取消或修訂在原油進(jìn)口和銷(xiāo)售、成品油加工、批發(fā)和零售等環(huán)節(jié)賦予現(xiàn)有企業(yè)排他性地位的政策、文件和通知。特別是要清理原國(guó)家計(jì)委、原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的賦予中石油和中石化兩大集團(tuán)在原油進(jìn)口貿(mào)易和國(guó)內(nèi)貿(mào)易，成品油加工、批發(fā)和零售方面排他權(quán)的政策文件，并加以取消，比如“1999年國(guó)辦38號(hào)文”，“2001年國(guó)辦72號(hào)文”，海關(guān)和鐵道部為配合實(shí)施38號(hào)文、72號(hào)文而出臺(tái)的規(guī)定也應(yīng)一并清理和取消。遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)，且政策目標(biāo)和效果都非常可疑的原油進(jìn)口貿(mào)易配額政策也無(wú)存在的必要。商務(wù)部頒布的《原油市場(chǎng)管理辦法》和《成品油市場(chǎng)管理辦法》規(guī)定的嚴(yán)苛的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件應(yīng)進(jìn)行修改。這種過(guò)高的準(zhǔn)入條件明顯不是正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所必要的。

　　第二，上游勘探開(kāi)發(fā)方面，應(yīng)從清理現(xiàn)有石油公司登記的區(qū)塊存量開(kāi)始，真正解決資源存量的競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)化配置問(wèn)題。中國(guó)現(xiàn)有陸上油氣區(qū)塊基本為中石油和中石化瓜分，海上油氣區(qū)塊主要為中海油掌握，占而不勘，勘而不采問(wèn)題突出。一方面，要求石油央企在既定時(shí)間內(nèi)(比如1年)只能保留一定比例(比如50%)的已登記區(qū)塊，其余區(qū)塊交由油氣資源主管部門(mén)制定長(zhǎng)期規(guī)劃，向其他油氣市場(chǎng)參與者開(kāi)放。另一方面，需要建立現(xiàn)有勘探資料信息的分享機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，建立探礦權(quán)、采礦權(quán)交易和流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)制度。

　　第三，在中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)重組。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，中石油和中石化已經(jīng)在油氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)確立了自身的壟斷地位。全面去掉行政壟斷限制后，除了成品油加工和零售環(huán)節(jié)能存在一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)外，其他環(huán)節(jié)，特別是油氣勘探服務(wù)、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸環(huán)節(jié)，難有真正的競(jìng)爭(zhēng)。甚至還會(huì)出現(xiàn)在位企業(yè)利用不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段“消除”競(jìng)爭(zhēng)的行為。因此，在產(chǎn)業(yè)鏈的這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施產(chǎn)業(yè)重組，剝離在位壟斷企業(yè)的部分勘探服務(wù)和運(yùn)輸能力是必要的。不過(guò)，這種重組，必須在培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和保留在位企業(yè)實(shí)力之間進(jìn)行權(quán)衡。競(jìng)爭(zhēng)是必要的，不可缺少的。通過(guò)產(chǎn)業(yè)重組激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)活力，競(jìng)爭(zhēng)活力激發(fā)新進(jìn)入企業(yè)發(fā)展壯大，競(jìng)爭(zhēng)壓力迫使現(xiàn)有企業(yè)提高效率。而不是單純?yōu)榱恕案?jìng)爭(zhēng)”而將企業(yè)拆分為支離破碎的規(guī)模相似的“競(jìng)爭(zhēng)主體”。

　　政府相關(guān)部門(mén)除了推動(dòng)上述改革外，還應(yīng)根據(jù)改革的進(jìn)展適時(shí)調(diào)整監(jiān)管方式和重點(diǎn)。一旦取消行政壟斷，放開(kāi)市場(chǎng)的改革啟動(dòng)，政府監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向“約束在位企業(yè)的壟斷行為”。比如，成品油價(jià)格管制應(yīng)改為下限監(jiān)管。因?yàn)榭梢灶A(yù)期的一個(gè)在位企業(yè)的一個(gè)行為是：通過(guò)將價(jià)格下降到一個(gè)新進(jìn)入者難以承受的“不合理水平”，利用市場(chǎng)手段消滅競(jìng)爭(zhēng)。

　　(作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)所能源經(jīng)濟(jì)室主任，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)特約研究員)

( 中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng) 2015-07-31)